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《未成年人保護法》的網絡時代品格——解讀“網絡保護”專章

2020年10月23日 15:01 來源: 中國網信網

網絡空間作為家庭、學校、社會等現實世界的延展,已經成為未成年人成長過程中極為重要的新環境。2020年我國第三次修訂《未成年人保護法》,與時俱進,對網絡時代的熱點問題進行回應,創設“網絡保護”專章,以網絡素養教育、網絡信息管理、網絡沉迷防治、個人信息保護、網絡欺凌防治五大主題為綱,以國家、社會、學校、家庭這四大責任主體為本,形成了科學性、體系化、整體性的未成年人網絡保護體系,與傳統保護體系形成互補,體現出積極發展與消極保護并重、國際共性與中國特性兼顧、制度延續與立法前瞻并存的網絡時代品格。

一、體系創新:“網絡保護”專章與傳統保護形成互補

近年來,隨著互聯網經濟蓬勃發展,信息技術的提高和普及,全球大部分國家和地區都經歷著信息化、城鎮化趨勢,虛擬的網絡世界給青少年帶來數字機遇的同時,未成年人網絡保護問題也凸顯出來,網絡信息內容良莠不齊,個人信息泄露、網絡沉迷、網絡欺凌等現象時有發生,對未成年人網絡保護專門立法是國際通行做法。本次立法修訂工作在體系上的一大創新特色是將未成年人網絡保護單獨成章,與傳統保護形成互補。

在未成年人傳統保護體系中,國家、社會、學校、家庭作為不同的責任主體,在各自職責范圍內履行保護責任。然而,網絡的橫向性打破了這一職責劃分界限,職責界限相互交叉,單一主體履行單一職責難以實現全面保護。因此,本次修訂工作針對網絡時代的突出問題,區分不同網絡風險類型,明確各方責任主體的職責、權利,實現對未成年人的線上線下全方位保護,以期最大限度地保障未成年人的合法權益。

然而,“網絡保護”專章并非是孤立的,解決未成年人網絡保護的問題并不只局限于“網絡保護”專章本身,“網絡保護”單獨專章也并不意味著線上線下完全隔絕,線上問題本身具有現實復雜性,又往往需要通過線下尋找根源,謀求線下保護方案。例如,實證研究表明,網絡欺凌往往是校園學生欺凌的延伸。因此,需要通過《未成年人保護法》各章節互補配合,實現多方主體共治的整體保護局面。

二、內容創新:五大主題為綱、四種責任主體為本

從未成年人網絡保護問題的解決思路來看,需要綜合考慮不同網絡風險的關聯互動性,避免通過單一手段、簡單思路、孤立地解決問題。因此,本次修法在內容創新上的特色是,以網絡素養教育、網絡信息管理、網絡沉迷防治、個人信息保護、網絡欺凌防治五大主題為綱,以國家、社會、學校、家庭這四大責任主體為本,各主題之間相伴相生,彼此關聯,并非是單個問題進行“頭痛醫頭腳痛醫腳”孤立性應對,而是整合不同的立法規范,科學性、體系化、整體性地構建了未成年人網絡保護體系。

首先,網絡素養教育是實現網絡保護的根本和基石,培養網絡素養教育,不僅有利于未成年人把握網絡時代的發展機會,也有利于未成年人通過提高未成年人辨別、應對網絡風險的意識和能力,正確應對信息安全、網絡沉迷、網絡欺凌等網絡風險,樹立符合社會發展規律的網絡價值觀,也有利于降低其自身從事不當行為的可能。網絡素養的責任主體包括國家、社會、學校和家庭(第64條),監護人具有網絡素養是引導和監督未成年人正確使用網絡的前提條件,因此,其監護人應提高網絡素養、規范使用網絡行為(第71條第1款)。

第二,構建以分類管理為基礎的網絡信息管理制度,是網絡保護體系中最核心的內容。一方面,增加有益內容的供給,便利未成年人獲取有益健康成長的內容信息(第65條),另一方面,網絡服務提供者依法履行內容審查、提示和刪除義務(第80條),同時,家長、提供互聯網上網服務設施的場所以及智能終端產品的制造者、銷售者,通過安裝網絡保護軟件等安全保護技術措施保障上網安全。

第三,有必要對網絡沉迷現象進行防治(第74條),不當網絡使用不同于網絡沉迷,即使是在網絡游戲防沉迷領域,規制重點仍然在于內容管理,即對網絡游戲產品進行分類和適齡提示,不得讓未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能(第75條第3款)。

第四,網絡環境下需要給未成年人提供特殊保護,將14周歲作為未成年人個人信息處理的同意年齡,并賦予成年人及其監護人更正、刪除權(第72條第2款),信息處理者遵循合法、正當和必要的原則(第72條第1款),針對未成年人私密信息,網絡服務提供者應當及時提示并采取必要的保護措施(第73條),以最大程度保護其合法利益和個人信息安全。

第五,網絡欺凌行為是指通過網絡以文字、圖片、音視頻等形式,對未成年人實施侮辱、誹謗、威脅或者惡意損害形象等(第77條第1款)。因此,網絡服務提供者接到通知后,應當及時采取刪除、屏蔽等必要措施(第77條第2款),為未成年人提供便捷、合理、有效的投訴和舉報渠道(第78條)。此外,將防欺凌教育作為網絡素養教育中的重要部分,網絡服務提供者對私密信息的提示(第73條)以及對信息內容審查(第80條),也都有利于防范網絡欺凌的發生。

三、“網絡保護”專章的網絡時代品格

(一)時代品格之一:積極發展與消極保護并重

在日益數字化的世界中,能否接入網絡是未成年人基本權利之一,是其享有發展權、參與權等權利的延伸。聯合國兒童基金會發布的《2017年世界兒童狀況:數字時代的兒童》指出,數字訪問已經成為新的分水嶺。[《2017年世界兒童狀況:數字時代的兒童》是聯合國兒童基金會首次針對數字技術給兒童的生活和人生機遇帶來的影響、其潛在危害與機遇等不同方面進行的綜合分析。報告指出,數字技術可以成為改變弱勢兒童命運的關鍵,為他們提供全新的學習、社交和表達意見的機會,然而同時,數百萬計的兒童正在被日益互聯的世界所遺棄。UNICEF (2017), Children in a Digital World—THE STATE OF THE WORLD’S CHILDREN,來源:https://www.unicef.org/publications/index_101992.html]數字鴻溝深刻影響了人們的思維模式、行為方式與生活質量,如何彌合數字鴻溝,并確保每個公民都能獲得維系生存與發展的能力,正成為所有國家面臨的共同挑戰。針對生而處于“數字時代”的新一代未成年人,立法能否保障其上網權利,是完成“跨越數字鴻溝,還是加劇代際貧窮”這道選擇題的關鍵。

因此,“網絡保護”專章體現出兼顧積極發展和消極防御并重的保護觀念,未成年人網絡保護問題宜疏不宜堵,從保護未成年人發展權利的正面視角,尊重“數字原住民”的客觀成長規律,從加強未成年人網絡素養教育出發,既保護其免于因接觸網絡遭受負面影響,又充分利用網絡新媒介帶來的資源與發展機會,成為網絡強國的新一代建設者與接班人。這種時代品格體現在以下方面:

第一,《未成年人保護法》第3條明確規定,國家需要兼顧保障未成年人的發展權和受保護權。

這也是我國作為《聯合國兒童權利公約》的締約國,對政府履行保障兒童權利義務的回應。尤其是第44條第1款將社區公益性互聯網上網服務場所與博物館、紀念館、科技館、展覽館、美術館、文化館等場所相提并論,承認其作為信息基礎設施建設的重要作用。

第二,在“網絡保護”專章第64條首先規定了“網絡素養教育”。

網絡風險并不等于實際損害,立法應當更注重事先預防,而不是在傷害發生后事后補救。全面消除風險、將未成年人禁錮在“圍墻花園”中既不可行也不可取,保守的“消極保護主義”立場,不僅會剝奪孩子探索、適應、應對的成長機會,還有可能把他們的網絡行為引導到家庭或學校以外的更危險的環境中。提高未成年人網絡素養相當于是一種賦權,通過加強未成年人網絡素養教育,能夠改變兒童數字技能發展不平衡的狀況,提高其風險意識,正確地預測以及應對網絡活動帶來的風險及其危害。

第三,將未成年人關于個人信息處理的同意年齡設定為14周歲。

未成年人個人信息保護中的年齡標準主要規范的是信息處理者、未成年人及其監護人處理信息的行為。未成年人關于個人信息處理的同意年齡無需與民事行為能力的劃分年齡保持一致,為了賦予未成年人更多使用網絡的發展機會,本次修法首次明確規定了此項年齡標準,將未成年人監護人知情同意的年齡標準設定在14周歲(第72條第1款);并且,賦予未成年人及其父母、其他監護人要求信息處理者更正、刪除個人信息的權利(第72條第2款),充分體現出立法者對于未成年人使用網絡權利以及保障其個人信息安全的同等重視。

第四,在網絡信息管理、網絡沉迷防治等具體保護措施方面,均采取“疏堵相結合”的規制模式。

在網絡信息管理方面,既鼓勵和支持有利于未成年人健康成長的網絡內容的創作和傳播(第65條),同時,由網信部門及其他有關部門依法懲處利用網絡從事危害未成年人身心健康的活動(第66條),根據不同年齡階段未成年人的需要,側重治理危害未成年人身心健康的信息(第67、79、80條)。

在網絡沉迷防治方面,沒有對網絡產品和服務采取“一刀切”的禁止性規定,而是在規定“不得向未成年人提供誘導其沉迷的產品和服務”的基本前提之下(第74條第1款),由不同行業的網絡服務提供者針對未成年人使用其服務設置相應的時間管理、權限管理、消費管理等功能(第74條第2款);此外,對游戲進行分類分級管理,要求網絡游戲服務提供者對游戲產品進行分類,做出適齡提示,采取技術措施,不得讓未成年人接觸不適宜的游戲或者游戲功能(第75條第3款)。

(二)時代品格之二:國際共性和中國特性兼容

保障未成年人合理安全地使用網絡,最大化地賦予未成年人發展機會和最大限度地減少網絡風險是各國未成年人保護立法的普遍訴求。不同國家面臨的關鍵性風險,及其采取的保護措施是否能夠發揮作用,會根據特定的文化或國情而有所不同。

與歐美發達國家相比,我國屬于發展中國家,互聯網普及率、城鎮化率還將繼續上升,城鎮、農村地區的經濟差距在逐步縮小,但在未成年人教育關注、養育理念等方面仍然存在著巨大差異,呈現出未成年人保護訴求區域差異大、欠發達地區未成年人監護嚴重缺位等特點。例如,當一二線城市普遍焦慮網絡沉迷問題時,貧困地區未成年人使用網絡的基本權利仍然得不到保障,黑網吧查處事件主要集中在相對貧困地區,農村地區、留守家庭的未成年人犯罪發案率占比較高。[2017年最高人民法院公布的《司法大數據專題報告:未成年人犯罪》數據表明,農村地區未成年人犯罪發案率占比為82.06%,占比過高。來源:最高人民法院,發布時間:2017-11-30,http://courtapp.chinacourt.org/fabu-xiangqing-71052.html]因此,我國本次修法工作立足我國國情,兼顧國際共性問題,這體現在:

第一,不同未成年人成長環境復雜,單靠技術措施難以保護未成年人,未成年人的父母或者其他監護人仍然是第一責任人。

本次修法對《民法典》中規定的監護人教育保護職責進行細化,充分發揮監護人在網絡保護中的積極作用,既包括正向的教育示范、引導和監督職責,例如,提高網絡素養、規范自身使用網絡行為、加強引導和監督的義務(第71條第1款);也包括防御性的保護職責,例如,使用網絡保護軟件等安全保障技術措施義務(第71條第2款)、同意處理未成年人個人信息(第72條第1款)、遭受網絡欺凌時通知網絡服務提供者采取措施(第77條第2款)。

第二,針對區域發展不平衡難以短期改變的現狀,基于優先保護的原則,給予處于不利地位的兒童更為周全的保護和提供平等的發展機會,社會力量、學校同樣是具有重要意義的責任主體。

因此,本法除了細化監護人職責以外,鼓勵社會力量參與提供支持和資源,包括社區公益性互聯網上網服務場所的免費或者優惠開放(第44條第1款),能夠緩解因地區、經濟發展不平衡帶來的發展機會不平衡問題;并且,通過強化國家、社會、學校的各項義務,都有利于最大化地保障未成年人的合法權益。例如,學校同樣有網絡素養宣傳教育義務(第64條)、采取安全保護技術措施義務(第69條第1款)、智能終端產品統一管理義務(第70條第1款)、網絡沉迷告知義務(第70條第2款)等;網絡產品和服務提供者履行有害信息提示和刪除義務(第80條)、信息安全保障義務(第72、73條)、預防網絡沉迷義務(第68、74條)、網絡欺凌的協助義務(第77條第2款)等??傊?,在“家庭—學?!鐣獓摇?、從微觀至宏觀的不同層面,形成促進未成年人保護與發展并重的多方共治局面。

(三)時代品格之三:制度延續和立法前瞻并存

伴隨著智能手機等智能終端產品的普及,未成年人網絡普及率將進一步提升,5G技術發展與應用也會帶來相應的挑戰,非法處理未成年人信息、信息安全、網絡沉迷等風險也會相應增加。因此,此次修訂工作在保障制度延續的基礎上,充分體現出立法的前瞻性和包容性,能夠在未來5G時代為未成年人網絡保護工作提供有力的法律依據和保障。

目前,我國涉及未成年人網絡保護和管理的法律法規主要有《網絡安全法》《兒童個人信息網絡保護規定》《網絡信息內容生態治理規定》等等。我國網信、教育、文化、新聞出版廣電等各部門依據各自職責,針對未成年人網絡保護存在的問題聯合或單獨采取行動,包括內容管理、游戲沉迷、網絡欺凌等,對危害未成年人身心健康的行為進行查處打擊,已經取得了積極成果。本次修訂工作充分體現出立法者正確處理制度延續和前瞻包容這兩者之間的平衡關系,體現在:

一方面,上述立法中涉及到的、未成年人網絡保護的部分條款和規定,以及已經被實踐證明卓有成效的成熟經驗,在本次修法中均被納入未成年人網絡保護體系當中。

例如,鼓勵支持有益內容創作(第65條)、網絡信息分類管理(第67、73條)、網絡游戲管理制度(第75條)等等。但是針對現有法律制度中存在的立法空白,又補充創設性地設計了相關法律條款,如信息內容提示制度(第80條第1款)、未成年人網絡游戲電子身份認證系統(第75條第2款)、禁止為未滿16周歲未成年人提供網絡直播發布者賬號注冊服務(第76條)等等。

另一方面,創設性地設計了相關法律制度,來填補現有未成年人網絡保護體系中的空白。

例如,網絡素養教育(第64條)、處理未成年人個人信息的知情同意規則(第72條第1款)、未成年人信息的刪除更正權(第72條第2款)、網絡服務提供者私密信息保護義務(第73條)、網絡欺凌中采取必要措施(第77條第2款),智能終端產品由學校統一管理(第70條),來應對智能終端產品的普及,5G技術帶來的海量數據內容的挑戰,有效防范個人信息安全風險。

因此,此次立法工作吸收現有的有效成熟經驗,既能通過立法填補空白、完善管理,也尊重了現行管理制度,既體現了立法的穩定性和延續性,又體現出其前瞻性和包容性,能夠應對技術飛速發展帶來的機遇與挑戰。(作者:朱蕓陽,中央民族大學法學院副教授)

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